自然资源部2023年9月印发关于开展低效用地再开发试点工作的通知，要求以国土空间规划为统领，以城中村和低效工业用地改造为重点，以政策创新为支撑，推动各类低效用地再开发，决定在北京、上海等43个城市开展试点。

为贯彻落实自然资源部试点工作要求和精神，进一步盘活存量土地，提高利用效率，上海市规划和自然资源局于今年2月制定《上海市关于全面开展低效用地再开发试点工作的实施方案》。

根据《方案》，市级各相关部门要创新政策举措，建构并不断丰富低效用地再开发政策包和工具箱，完善激励约束机制。力争到2027年9月试点期内，全市单位GDP建设用地使用面积下降率达到8%-10%，形成一批可复制可推广的试点经验成果。

试点内容主要包括三方面。

工作新体系

建立包括产业用地、商办类用地的存量用地综合绩效评估机制，强化国土空间规划引领。结合城市更新和全域土地综合整治实施等，制定低效用地再开发年度实施计划。完善收储、更新利用、减量化实施等低效用地退出机制，针对低效工业用地实施“工改工”“工业上楼”“工改研发”“工改保障性租赁住房”等盘活转型，项目化推动盘活转型实施。

配置新模式

创新规划弹性管控和空间支持政策。创新规划地类融合管控属性政策，在保障系统性公共要素前提下，探索运用转变用地性质、跨街坊平衡经营性建筑量、调节建筑高度、优化用地布局等空间规划政策手段，推动区域更新盘活。创新存量资源配置新模式。探索通过跨时空、跨业态、跨地域的“等价值”空间置换方式实现存量资源盘活。在城市更新中支持国企间采用灵活的资产划转和权益转让方式，实施联合更新和委托更新。探索存量建筑用途转换方法。存量建筑因功能优化，通过改建、扩建等方式再次利用的，探索建筑使用功能调整的路径，完善规划土地、确权登记等管理。

实施新机制

在低效用地再开发项目中引入“三师”联创制度。探索通过土地整备、整理等方式，推进集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间经批准后进行置换，完善利益平衡机制。完善低效用地再开发地价计收补缴标准，健全价格政策机制。支持金融机构依法开展多样化的低效用地再开发金融产品和服务创新，探索差别化税费管理政策，强化财税、金融政策支撑。按照“谁提出、谁负责、谁监管”原则，明确全生命周期监管职责。

结合上海城市空间格局优化和重点地区转型发展，方案还明确了不同区域、不同类型低效用地再开发专项行动。主要包括：吴淞创新城老工业基地转型发展、滨海地区转型塑性发展、涉及风貌保护的低效用地再开发、东方枢纽综合基础设施建设、虹桥国际中央商务区功能提升、南汇新城（临港地区）产业用地高质量利用等。

<section style="margin: 0px 0px 16px; padding: 0px; max-width: 100%; color: rgba(0, 0, 0, 0.9); font-family: mp-quote, -apple-system-font, BlinkMacSystemFont, " helvetica="" neue",="" "pingfang="" sc",="" "hiragino="" sans="" gb",="" "microsoft="" yahei="" ui",="" yahei",="" arial,="" sans-serif;="" font-size:="" 17px;="" letter-spacing:="" 0.578px;="" text-align:="" left;="" text-wrap:="" wrap;="" box-sizing:="" border-box="" !important;="" overflow-wrap:="" break-word="" !important;"="">低效用地再开发试点工作与市政府明确的重点工作相统筹协同的任务还包括：

产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动

2024年度全市低效产业用地处置不低于45平方公里的处置任务。盘活利用低效用地，优化产业空间布局，降低产业用地成本，提升全市产业用地绩效水平。

市属国企存量土地资源“四个一批”行动

2024年计划完成25组区、企战略框架协议签署。已签约的区、企要按照约定的盘活方向，加快更新项目规划实施方案的编制，以及土地储备和减量化项目的立项和实施，全力推进重点项目落地。

城中村改造

按照本市城中村改造总体安排，至2035年符合条件的城中村改造项目均已认定启动，并加快推进改造。

区域更新试点工作

2024年，将进一步推进具有示范性的7个区域更新项目，推动各区至少启动1个区域更新项目。

商务楼宇高质量发展工作

聚焦本市需转型退出的商务楼宇，制定分类处置措施。落实市委、市政府关于本市商务楼宇高质量发展的工作布置和要求，优化商务楼宇的生态结构和空间布局。

全域土地综合整治

通过全域规划、整体设计、综合治理，整体推进农用地整理、建设用地整理和生态保护修复。

空间数据治理和平台功能完善

结合城市更新、“两旧一村”改造、“四个一批”等专项业务数据，加强分类细化，动态集成更新，推动形成低效用地国土空间“一张图”，以信息化手段赋能低效用地再开发工作。

“低效用地再开发”的概念并非首次提出。从部委政策来看，这一提法最早见于2013年原国土资源部《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见》。2016年原国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，从规划引领、土地保障、历史遗留问题处理等方面给予政策激励，在全国层面推动城镇低效用地再开发。当时“城镇低效用地”是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地。具体指国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。

据自然资源部自然资源开发利用司负责人介绍，随着低效用地再开发工作深入推进，社会效益好、改造难度小的项目逐步消化，原有政策红利逐步减弱，面临规划难统筹、资金难筹措、收益分配难协调、历史遗留问题难处理等问题。本次全国试点工作扩大了试点范围，以解决发展难题为导向，在深入调查研究的基础上形成政策供给。

从其他城市公布的试点方案来看，深圳首次将非核心功能用地纳入低效用地范围、强调低效公共设施的再开发利用；武汉加快实施批而未供用地处置；合肥聚焦闲置宅基地盘活；天津、重庆多个城市提出解决城镇开发边界外村庄用地的整治利用问题；上海也将集体建设用地空间资源优化配置、商务楼宇高质量发展作为低效再开发工作内容。

本次全国低效用地再开发试点要求在坚持“局部试点、全面探索、封闭运行、结果可控”的前提下，探索创新盘活利用存量土地的政策机制。

上海《方案》进一步提出要坚持市场在资源配置中的决定性作用，发挥政府在空间优化、资金平衡、组织推动等方面的主导作用。要求统筹整体和局部、当前和长远，坚持市、区一体化推进，鼓励各区政策创新和先行先试，促进试点成果更好惠及人民群众。

本轮试点工作为期四年。据悉，至2024年底，上海将初步构建低效用地再开发“规划-计划-实施”的机制，制定土地资源配置指导意见等文件，推进低效用地再开发项目实施。