前言：

存量工业用地权利人要在保留土地权益的同时实现高质量利用，就需要紧紧抓住政策红利实现提质增效

随着上海进入存量开发时代，对现有土地利用效率的要求逐步提升。2024年上海市已全面启动产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动，对产业用地进行综合绩效评估和综合价值评估，并根据评估结果将项目分为A、B、C、D四类。其中，A类和B类项目将获得优化提升或保留支持，而C类和D类项目则需转型升级或退出重整。

同时，为推动低效产业用地再开发，上海出台了《上海市低效产业用地再开发政策工具箱（1.0版）》，提供了六大类、二十小类具体操作路径。

存量工业用地权利人需要密切关注和了解上述信息。作为专业咨询机构，我们建议存量工业土地权利人若想长期保留权益、享受提升成果，就要积极响应产业升级和空间优化的需求，重视逐年开展且不断深化的综合绩效评估，了解现有政策，结合自身条件和优势主动求变，从而实现转型提质。

一、政策利好：存量工业用地的转型机遇已经到来

自然资源部2023年9月印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，要求以国土空间规划为统领，以城中村和低效工业用地改造为重点，以政策创新为支撑，推动各类低效用地再开发，决定在北京、上海等43个城市开展试点。上海市近年来出台了一系列政策，为存量工业用地的自主转型提供明确的指导和支持。以下为我们梳理的关键政策要点：

1、“零增地”技术改造：支持规划产业区块外的合法企业通过新建、改建、扩建等方式提升土地利用效率，无需新增建设用地。

2、“工业上楼”：鼓励轻生产、低噪音、环保型企业向高层楼宇发展，推动产业垂直生长。

3、零星更新转型：允许工业用地通过零星更新路径转换为研发等其他用途土地，同时提升容积率和建筑面积。

二、“零增地”技术改造：低成本、高效率的提质选择

1、基本概念

“零增地” 技术改造是支持规划产业区块外现状合法企业的正常生产经营，允许企业按程序在现有的、合法取得的工业用地上，不增加新的建设用地，通过新建、改建、扩建等方式开展技术改造，以提高土地利用效率和效益，促进产业升级。

2、适用范围

“零增地”技术改造模式适用于规划产业区块外的零星工业用地。3、政策亮点

《关于支持工业经济发展加强规划资源要素保障的指导意见（2025版）》明确规定，企业因经营发展需要，拟在自有土地上开展“零增地”技术改造的，应根据企业土地的不同情况，采用不同的差别化管理方式实施改造。

①规划保留的工业用地：企业可依据规划和产业导向开展新建、改建、扩建。

②规划未保留的工业用地：需认定符合“零增地”技术改造标准，对在已取得的有偿使用合同（无合同的，以不动产权证证载面积为依据）范围内开展的新建、改建、扩建行为实施分类管控。

4、认定符合“零增地”技术改造的标准

根据《规划产业区块外优质项目认定工作指引》（沪经信规范[2020]9号），认定符合“零增地”技术改造的标准是获评“优质项目”，而优质项目评定标准则是需满足《规划产业区块外企业“零增地”技术改造正面和负面清单》（沪经信规范[2019]4号）的相关内容。

5、优点及局限性分析

①节约成本：当前政策下，采用该模式经批准提高容积率和增加地下空间的，不再增收土地价款。

②可参考案例多：目前上海通过该模式实现转型的项目较多，有较强的参考性和实践意义。

③通过该模式进行转型应结合企业发展需要及地块禀赋，明确转型目标，制定定位方案，必要时可引入合作伙伴。

6、指导案例

空调国际（上海）有限公司位于闵行莘庄工业区，地块处于战略预留区内。为满足新能源汽车业务的快速增长需求，公司启动“注塑产线厂房改扩建项目”。2024年初，莘庄工业区向闵行区经委申请“零增地”改扩建流程，不到1个月完成关键工作，预计建成后新增年产值12亿元、年税收800万元。

金桥·擎天项目效果图（图源于网络）

四、零星更新转型：工业用地的转型蜕变

1、定义

通过零星更新路径将土地用途转换为其他用途地块，提高容积率增加建筑面积。

2、适用范围

零星更新是基于物业权利人的意愿，由物业权利人等各类市场主体，根据规划和相关规定，对物业权利人自有的土地房屋实施城市更新建设。

3、政策亮点

根据《上海市城市更新条例》，对零星更新项目，在提供公共服务设施、市政基础设施、公共空间等公共要素的前提下，可以按照规定，采取转变用地性质、按比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施。针对工业用地转化为研发用地的情况，根据《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》(沪规划资源详[2022]506号), 零星更新涉及用地性质调整的，应当符合规划的功能定位与产业发展导向，有利于优化用地结构，激发城市活力。在满足地区规划要求的前提下，工业用地、仓储物流用地可以相互转换或者转换为研发用地，工业用地、仓储物流用地、产业用地可以经行业主管部门认定后，按需增加建筑量。通过存量补地价方式办理用地手续的，相关地块应当具备独立开发条件，权属清晰，由更新方案明确的实施主体办理存量补地价。

4、申报零星更新相关流程

根据《关于支持工业经济发展加强规划资源要素保障的指导意见（2025版）》，划入城市更新单元和旧区改造范围的工业用地“二转二”项目，符合产业准入要求，用地主体可根据详细规划，向区规划资源部门提交零星更新申请，简化编制项目更新方案，由区规划资源部门办理相关用地手续后实施。

5、优点及局限性分析

①土地用途转变：通过零星更新，土地用途从工业用地转化为研发等其他用地，同时提升了容积率、增加建筑面积，从而形成更多的经营空间，实现土地的集约节约利用。

②项目更新方案需经过意见征询、认定、公布等程序，且因土地用途调整需缴纳土地出让金。

6、指导案例

张江水泥厂地块位于浦东新区张江副中心核心区域，原为工业用地。作为“金色中环发展带”重点更新项目，该地块拟转型为研发总部及科研设计用地，定位为全球创新策源地和产业升级标杆，聚焦生物医药、数字经济、人工智能等领域，目标打造产城融合的科创高地和人文街区。2023年，上海地产集团与张江集团合作启动“保护性更新”，通过保留“水泥筒仓”等工业遗产、引入国际设计团队，推进“张江之尚”项目开发，为科创人才提供国际化活力社区，树立城市更新新地标。

张江水泥厂地块效果图（图源于网络）

总体而言，我们认为目前的政策环境属存量工业用地的政策红利期，无论是“零增地”技术改造、“工业上楼”，还是零星更新转型，土地权利人及相关单位可根据自身实际情况和诉求，积极谋划适合的路径，从而进一步挖掘土地价值。

在过去几年里，我们在三个领域开展了大量工作并积累了丰富的经验，可以在实操层面提供建议和帮助，从而助力土地转型的顺利实施。

注：

[1]规划产业区块：根据“上海2035”总体规划,确定了“产业基地-产业社区-零星工业用地”的空间布局体系，其中产业基地及产业社区统称为“规划产业区块”。