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工程建设中项目临时借地问题的探讨

来源: 2023.12.04 520

近年来,随着国家对基础工程建设投资的不断加大,上海建设的城市基建工程项目也越来越多,基建项目往往包含了前期征拆与工程建设两个环节,而工程建设除了项目用地本身往往因其工施工方式、大临设施等因素,需临时借用工程周边土地,在项目前期审批环节对项目临时借地费用的测算也逐步纳入项目前期投资审核的内容中,本文参考我司在项目前期土地费用测算中积累的经验,针对工程项目临时用地中借地程序借地范围借地时限借地费用等概念分别展开进行探讨。

本文所指的临时借地范畴主要指:在工程建设过程中临时使用国有或集体所有土地,并于使用期限届满后归还土地权利人的行为。实践中引起借地的因素有多种,主要有因长期材料堆放(施工占用场地)、临时公用管线管道铺设、临时交通导改等。



01

借地程序


根据《土地管理法》,工程临时借地须履行法定审批使用程序,经县级以上自然资源主管部门(土地行政主管部门)审批许可后方可占用,城市规划区的临时借地还应经城市规划行政主管部门许可。

临时借地程序一般如下:

① 临时借地使用人与拟临时占用土地所有权人或使用权人就临时借地事宜达成初步协议,约定临时借地的用地范围、用地面积、使用期限、用地租金(补偿费用)等内容。

② 临时借地使用人向当地县级以上自然资源主管部门(土地行政主管部门)提出临时借地申请。

③ 县级以上自然资源主管部门(土地行政主管部门)对提交的临时借地申请进行审核,决定是否批准临时借地申请。

④ 临时借地申请审核批准后,由临时借地使用人与土地权利人就临时借地事宜签订正式书面协议,并按照协议约定支付相关补偿费用。

临时借地使用人按照临时借地协议约定及土地行政主管部门批准许可的用途和使用期限使用土地,并于使用期限届满后,按照临时借地协议约定将土地交还土地权利人。



02

借地范围


多数情况下,涉及到临时借地的项目大部分为线性工程项目,不同的工程项目临时借地的形态也会各不相同,例如:

① 铁路、轨道交通、道路类项目,借地往往呈现出线性结合点状的形态;
② 而大型临时设施的场地借用因其借用用途不同,借地往往呈现出块状的形态。

新《土地管理法实施条例》第二十条规定:“建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地的,应当尽量不占或者少占耕地。”根据降本增效原则,一般优先使用空闲地,尽量避免征拆居住房屋,尽可能合理减少拆除。

在此原则下,根据临时用地使用用途,由相关专业部门提出相应的临时借地方案(如管线借地、大临借地等),最后由建设单位牵头进行汇总,形成项目整体临时借地范围,报建设主管部门审核。

在借地范围审核的过程中由行业主管部门牵头,进行分块、分点审核建设单位上报的借地方案。对借地范围的合理性进行研判,必要时可聘请专业评审单位优化调整。

为保证借用土地权属清晰,项目投资总量可控,一般在项目审批环节,可由建设单位对确定的借地范围请相关测绘单位进行土地权属调查,并出具相应报告。
借地方案优化调整案例:
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上图蓝色围合区域——为该项目临时借地范围,图中粉色围合区域(——)为现状主干路,道路流量较大,且周围均为已建成居民小区、办公楼与厂房,交通导改难度较大。对于该项目有两种可采取的施工方式,
① 明挖暗埋,也是较为传统的“大开挖”方式,借地范围即为蓝色围合(——)范围内,施工作业面较大,有利于施工展开,但征拆量较大借地费用较高。

② 顶管,可在不开挖的情况下穿过现状道路,对现状影响较小,现状主干路可继续使用,借地范围为图中绿色围合区域(——),借地范围较小,但施工难度较大、工程费用较高。上述两种方案可在经济平衡效益、施工难易程度上进行综合研判,确定最终方案。



03

借地时限


新《土地管理法》第五十七条规定:“临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地,并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。”

而在实际工程中,临时借地时限与建设方案往往息息相关,借地时间是跟随整个施工生命周期变化。如一些大型铁路轨道交通项目通常会涉及较长时间的借地。目前大部分采用弹性审批的方式,如先按二至三年进行审批,后续时间按照项目进度审批。对多项目共享的借地范围,如大型公共交通枢纽,为避免多个项目重复借地,可根据各项目建设进度分期作不同方案,最大程度缩短借地时间。



04

借地费用


根据临时借用土地的权属不同,借地费用可以分为借用集体土地与借用国有土地两类。

标准上对于支付给集体土地权利人的临时借地费用与涉及借地范围内地上物补偿一般根据《上海市征收集体土地补偿标准(2020)》中的施工借地补偿标准计算。该标准主要参考该地区的青苗补偿作为计算单位,根据借地时间相对应的熟制数,借用建设用地未利用地的,按所在区青苗补偿费的标准减半补偿,以此确定补偿单价,具体补偿标准见下表。

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例:若某项目临时借地涉及集体农用地(蔬菜地)100亩、建设用地50亩、未利用地50亩,临时借地时间为一年。

则青苗费参考现有蔬菜地标准为5200元/亩,临时借地费为(5200*100+(50+50)*(5200/2))*5熟=390万元。

若涉及到临时借地国有土地的,需对现有国有土地使用权人,及地上构筑物进行合理补偿。目前对国有土地补偿价格暂未有明确的法律法规参考,一般参照同区域既有项目的借地标准与现状使用权人进行磋商。根据土地所处区位、权属不同,有所差别。




综上所述,随着城市化进程日益加快,后续项目借地的空间更加受限,临时借地作为工程项目必不可少的内容,将在整个项目投资中占更高的比重。为更好的控制建设项目前期土地成本,在借地程序、范围、时限、补偿标准能更准确合理的把握,以此加快城市基础建设发展,实现降本增效,值得进一步深化研究。

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